Η κυβέρνηση του Αντόνιο Κόστα στην Πορτογαλία προέβη πρόσφατα σε μια τολμηρή κίνηση, με χαρακτηριστική πολιτική βούληση, να δημιουργήσει ισχυρή κρατική επενδυτική τράπεζα με σκοπό να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις για την πορτογαλική οικονομία ως συνέπεια της κρίσης ήδη από το 2008, αλλά και αυτής που έπεται ως συνέπεια της πανδημίας της Covid-19. Η Πορτογαλία ευελπιστεί σε εισροές 26,5 δισ. ευρώ από το αναμενόμενο σύνολο των 750 δισ. του ταμείου ανάκαμψης. Η νεοσύστατη λοιπόν Αναπτυξιακή Τράπεζα έχει στόχο να λειτουργήσει ως εργαλείο διάθεσης και διαχείρισης των πόρων αυτών από το ταμείο ανάκαμψης, συγκεκριμένα 15,5 δισ. ευρώ σε επιδοτήσεις και 10,9 δισ. ευρώ σε δάνεια από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Η νέα αυτή Αναπτυξιακή Τράπεζα θα παρέχει εγγυήσεις και μακροπρόθεσμη χρηματοδότηση σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται σε τομείς υψηλού κινδύνου, θα στηρίζει τις εξαγωγές και θα συμμετέχει στα ίδια κεφάλαια και το μετοχικό κεφάλαιο εταιρειών που έχουν ανάγκη από επενδύσεις.
Οι δημόσιες Αναπτυξιακές Τράπεζες είναι σημαντικά εργαλεία οικονομικής πολιτικής. Η εκάστοτε κυβέρνηση είναι αυτή που δίνει κατεύθυνση στο πλαίσιο που διαμορφώνει μια Αναπτυξιακή Τράπεζα. Έτσι, οι Αναπτυξιακές Τράπεζες μπορούν -ανάλογα με την πολιτική του κράτους- να γίνουν φορείς διαπλοκής και σκανδάλων ή να συμβάλουν στην οικονομική ανάπτυξη, να στηρίξουν μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, συνεταιρισμούς ή και φορείς της κοινωνικής και αλληλέγγυας οικονομίας. Μπορούν ακόμα να επιδράσουν αποφασιστικά στην κατεύθυνση της ανάπτυξης, ενισχύοντας π.χ. επενδύσεις στην «πράσινη οικονομία» με χαμηλό οικολογικό αποτύπωμα, θέτοντας κοινωνικά κριτήρια, όπως σταθερές θέσεις εργασίας, ασφαλείς συνθήκες εργασίας και διαμόρφωση του τύπου δραστηριότητας των επιχειρήσεων ώστε να βελτιώνεται η ποιότητα ζωής, ενισχύοντας κλάδους που η κρατική πολιτική κρίνει απαραίτητη την ανάπτυξή τους κ.λπ.
Η πανδημία της Covid-19 αποτέλεσε ειρωνικά μια «χρυσή ευκαιρία» να σωθούν από ενδεχόμενη χρηματοπιστωτική κατάρρευση οι ιδιωτικές τράπεζες, καθώς η ΕΚΤ τους παρείχε μια απαραίτητη ρευστότητα. Μπορούμε όμως να συνομολογήσουμε ότι οι τράπεζες αυτές δεν συνεισφέρουν ούτε με ουσιαστικό τρόπο στη χρηματοδότηση της πραγματικής οικονομίας, στην ενίσχυση της μικρομεσαίας επιχειρηματικότητας και συνεπώς της ανάπτυξης, αλλά ούτε και στη ρύθμιση και τη διαχείριση του ιδιωτικού χρέους. Τόσο μετά τη χρηματοπιστωτική κρίση όσο και κατά την περίοδο των Μνημονίων στην Ελλάδα έγινε φανερό ότι οι ιδιωτικές τράπεζες αδυνατούν να χρηματοδοτήσουν την ελληνική οικονομία, γεγονός όχι παράλογο, καθώς ο κερδοσκοπικός τους χαρακτήρας θέτει ως στόχους την τιμή της μετοχής τους και τα μερίσματα των μετόχων και όχι το δημόσιο συμφέρον.
Συνεπώς, ο ρόλος μιας Αναπτυξιακής Τράπεζας δεν θα πρέπει να είναι συμπληρωματικός προς το τραπεζικό σύστημα, αλλά κατά κάποιο τρόπο παράλληλος, δρώντας διορθωτικά στις παθογένειες του τραπεζικού συστήματος και ενισχύοντας ουσιαστικά την οικονομία.
Πώς όμως μπορεί να συμβεί αυτό; Όπως αναφέρθηκε νωρίτερα, ο κύριος λόγος αποτυχίας των ιδιωτικών τραπεζών να προσφέρουν ανάσα στην πραγματική οικονομία είναι ο κερδοσκοπικός τους χαρακτήρας και συνεπώς η στοχοθεσία τους. Μια Αναπτυξιακή Τράπεζα, λοιπόν, οφείλει να θέτει τρεις βασικούς στόχους της συγκυρίας που θα λειτουργούν και ως κριτήρια για τη χρηματοδότηση. Πρώτον, το περιβαλλοντικό αποτύπωμα των επενδύσεων που πραγματοποιούνται. Δεύτερον, τη σχέση της επένδυσης με την απασχόληση. Η ανάγκη δηλαδή η επένδυση αυτή να δημιουργεί νέες θέσεις εργασίας, ποιοτικές και όχι επισφαλείς. Τέλος, μεγάλο ρόλο παίζει το πώς η επένδυση και τα προϊόντα και οι υπηρεσίες που παράγει επιδρούν στην ποιότητα της ζωής των ανθρώπων.
Σε αυτή την προσπάθεια να αναλυθεί ο ρόλος μιας Αναπτυξιακής Τράπεζας έχει μεγάλη σημασία να μην παραβλέπουμε καλές πρακτικές από το διεθνές κάδρο. Το παρακάτω κείμενο αποτελεί την πορτογαλική πολιτική απάντηση στην πανδημία της Covid-19 και την προσπάθεια διαχείρισης της οικονομικής κρίσης που έπεται. Η Ana Gouveia, σύμβουλος του πρωθυπουργού της Πορτογαλίας Αντόνιο Κόστα και αρμόδια για θέματα οικονομικής πολιτικής, μας αναλύει τη δημιουργία της πορτογαλικής εθνικής προωθητικής τράπεζας (NPB) «Banco Português de Fomento» (BPF).
Η νέα πορτογαλική Εθνική Αναπτυξιακή Τράπεζα
Στόχος της νέας τράπεζας θα είναι να προωθήσει την ανάπτυξη της πορτογαλικής οικονομίας, κυρίως μέσω της στήριξης των μικρομεσαίων επιχειρήσεων, καθώς και των μεγάλων εταιρειών που θεωρούνται σημαντικές από την άποψη της εθνικής οικονομίας, μέσω στοχευμένης χρηματοδότησης από ίδια κεφάλαια και υβριδικά μέσα και εγγυήσεις.
Της Ana Gouveia*
Στο τεχνικό κομμάτι της ανάλυσης, η δραστηριότητα της BPF θα υλοποιηθεί σύμφωνα με τους κανονισμούς της Ε.Ε. για τις κρατικές ενισχύσεις, δηλαδή δύο καθεστώτα κρατικών ενισχύσεων: το καθεστώς de minimis, βάσει του κανονισμού (Ε.Ε.) αριθ. 1407/2013 της 18ης Δεκεμβρίου, και τον γενικό κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία (GBER), βάσει του κανονισμού (Ε.Ε.) αριθ. 651/2014 της 16ης Ιουνίου. Καθ’ όλη τη διάρκεια της δραστηριότητάς της, κάθε φορά που τα προς εφαρμογή μέσα περιλαμβάνουν κρατική ενίσχυση ή εάν το απαιτούν, θα πραγματοποιείται κοινοποίηση στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Η νέα Αναπτυξιακή Τράπεζα θα δημιουργηθεί με τη συνένωση υφιστάμενων δημόσιων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων. Συγκεκριμένα, τα ιδρύματα αυτά είναι:
α) Η IFD – Instituição Financeira de Desenvolvimento S.A., εξουσιοδοτημένη με την απόφαση SA.37824 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (2014/N).
β) Η SPGM – Sociedade de Investimentos, S.A.
γ) Η PME Investimentos, S.A.
Η αναφερόμενη συγχώνευση με μια μετα-Covid προσέγγιση είναι επίσης απαραίτητη για να διασφαλιστεί ότι η Πορτογαλία έχει, όπως και άλλα κράτη-μέλη, ένα χρηματοπιστωτικό ίδρυμα με ευρύ φάσμα αρμοδιοτήτων ώστε να εξασφαλίσει επαρκή παρέμβαση στην υλοποίηση των προτεραιοτήτων δημόσιας πολιτικής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, δηλαδή στους τομείς που πρέπει να δοθεί επενδυτική προτεραιότητα για την Πορτογαλία που προσδιορίστηκαν από την Επιτροπή, όπως περιγράφεται στην Country Report Portugal 2019,1 ιδίως στο παράρτημα Δ (επενδυτική καθοδήγηση για τη χρηματοδότηση της πολιτικής συνοχής 2021-2027 για την Πορτογαλία).
Όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, στόχος της κρατικής επενδυτικής τράπεζας είναι να εστιάσει σε τομείς της οικονομίας που κινδυνεύουν να επηρεαστούν περισσότερο την επαύριο της πανδημίας.
Οι εθνικές προωθητικές τράπεζες (NBP) ορίζονται ως νομικά πρόσωπα που ασκούν χρηματοοικονομικές δραστηριότητες και έχουν εντολή από ένα κράτος-μέλος ή μια οντότητα κράτους-μέλους σε κεντρικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο να ασκούν δραστηριότητες ανάπτυξης ή προώθησης, όπως ορίζεται στο άρθρο 2 παράγραφος 3 από τον κανονισμό του Ευρωπαϊκού Ταμείου Στρατηγικών Επενδύσεων, ΕΤΣΕ (EFSI European Fund for Strategic Investments). Δεδομένου ότι αυτός ο ορισμός περιλαμβάνει NPB σε πολύ διαφορετικές μορφές, η Πορτογαλία σκοπεύει να εκπονήσει έναν σχεδιασμό ιδρυμάτων με προωθητικά προϊόντα που προσφέρονται σύμφωνα με τις συγκεκριμένες ανάγκες της.
Οι προκλήσεις της πανδημίας
Το ξέσπασμα της Covid-19 φέρνει έντονες προκλήσεις για την ευρωπαϊκή οικονομία. Κατά συνέπεια, χαρακτηρίζεται ως «έκτακτο περιστατικό» και δοκιμάζει έντονα τα κράτη-μέλη και τη λειτουργία της Ε.Ε. Η Πορτογαλία δεν θα αποτελεί εξαίρεση, με τη δημόσια υγεία και τον κοινωνικό αντίκτυπό της να βρίσκονται στην κορυφή μιας οικονομικής κρίσης, με τις αντίστοιχες ανάγκες κεφαλαίου κίνησης και επενδύσεων. Ωστόσο αυτές οι ανάγκες έρχονται σε μια εποχή που τα επίπεδα επενδύσεων και τα επίπεδα ιδίων κεφαλαίων δεν ήταν ακόμη έτοιμα να αντιμετωπίσουν ένα τέτοιο σοκ.
Στο πλαίσιο της δημόσιας υγείας και της κοινωνικής και οικονομικής κρίσης της Covid-19, τα πορτογαλικά δημόσια χρηματοπιστωτικά ιδρύματα θεωρήθηκαν ότι υπολείπονται ενός διαφορετικού φάσματος χρηματοοικονομικών μέσων, καθώς επιτρέπεται μόνο να παρέχουν βοήθεια με τη μορφή εγγυήσεων για δάνεια. Έτσι, το πορτογαλικό κράτος δεν μπορούσε παρά να καταφύγει σε άμεσα δάνεια ή επιδοτούμενα δάνεια που θα παρέχονται από μια Αναπτυξιακή Τράπεζα για να συμπληρώσει τα χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο της πανδημίας, όπως έκαναν, για παράδειγμα, οι γερμανικές και γαλλικές αρχές.
Οι Αναπτυξιακές Τράπεζες υπήρξαν σημαντικοί παράγοντες στην Ευρώπη κατά την αντιμετώπιση των αδυναμιών της αγοράς και θα είναι υψίστης σημασίας στην ανάδυση των οικονομιών μετά την πανδημία. Έτσι, η Covid-19 ενίσχυσε την ανάγκη για την Πορτογαλία να έχει μια εθνική Αναπτυξιακή Τράπεζα που θα έχει την ακόλουθη αποστολή: να προωθήσει την ανάπτυξη της πορτογαλικής οικονομίας, κυρίως μέσω της στήριξης των μικρομεσαίων επιχειρήσεων, καθώς και των μεγάλων εταιρειών που θεωρούνται σημαντικές από την άποψη της εθνικής οικονομίας, μέσω στοχευμένης χρηματοδότησης (μέσω ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων ή μέσω άμεσης χρηματοδότησης), από ίδια κεφάλαια και υβριδικά μέσα και εγγυήσεις.
Παροχή ρευστότητας στην πραγματική οικονομία
Λαμβάνοντας υπόψη τα προαναφερθέντα και κατά την επιδίωξη της αποστολής της, η δραστηριότητα της BPF (αποκλειστικά ή σε στενή συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και άλλα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα) πρέπει να επικεντρωθεί κυρίως στη χρηματοδότηση ή στη διευκόλυνση της πρόσβασης στη χρηματοδότηση στους ακόλουθους τομείς:
α) Μικρομεσαίες επιχειρήσεις, καθώς και μεγάλες εταιρείες που θεωρούνται σημαντικές όσον αφορά την εθνική οικονομία, είτε βρίσκονται αρχικό τους στάδιο είτε είναι ήδη πιο ανεπτυγμένες
β) Πρωτοβουλίες στην έρευνα και την καινοτομία, μεταφέροντας αποτελέσματα έρευνας στην αγορά, ψηφιοποίηση, ανάπτυξη μεγαλύτερων καινοτόμων εταιρειών, τεχνητή νοημοσύνη κ.λπ.
γ) Έργα στον τομέα της βιώσιμης υποδομής, όπως η απο-ανθρακοποίηση και η ψηφιοποίηση, η αειφόρος ενέργεια, η ψηφιακή συνδεσιμότητα, οι μεταφορές, η κυκλική οικονομία, το νερό, τα απορρίμματα και άλλες περιβαλλοντικές υποδομές.
δ) Έργα στον τομέα των κοινωνικών επενδύσεων και δεξιοτήτων, που καλύπτουν ιδίως εκείνα στον τομέα της υγείας, της μακροχρόνιας περίθαλψης, της εκπαίδευσης και της κατάρτισης (σε όλα τα επίπεδα), την προσιτή ή / και κοινωνική στέγαση και παρόμοιες πρωτοβουλίες.
ε) Μακροπρόθεσμη χρηματοδότηση επενδυτικών σχεδίων που θα αναπτυχθούν από τον δημόσιο τομέα, σε κεντρικό, περιφερειακό και δημοτικό επίπεδο.
Η BPF θα λειτουργεί καταλυτικά στην εκπόνηση δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων, ιδίως για τον μετριασμό των αποτυχιών της αγοράς ή των βέλτιστων επενδυτικών καταστάσεων, την προώθηση της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, συμπεριλαμβανομένης της περιφερειακής της διάστασης, την ενίσχυση της επιχειρηματικότητας, των μικρομεσαίων και μεσαίων επιχειρήσεων, καινοτομία, ψηφιοποίηση και επιτάχυνση προς μια οικονομία χαμηλού άνθρακα, διασυνδεδεμένη και ψηφιοποιημένη, παγκοσμίως ανταγωνιστική και χωρίς αποκλεισμούς οικονομία.
1 Βλ. αναλυτικά: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/2019-european-semester-country-report-portugal_en_0.pdf
* Η Ana Gouveia είναι σύμβουλος του πρωθυπουργού της Πορτογαλίας Αντόνιο Κόστα και αρμόδια για θέματα οικονομικής πολιτικής
Εισαγωγή – μετάφραση: Ελευθερία Αγγέλη, Θόδωρος Παρασκευόπουλος*
* Η Ελευθερία Αγγέλη είναι οικονομολόγος, ερευνήτρια Ινστιτούτου Νίκος Πουλαντζάς
* Ο Θόδωρος Παρασκευόπουλος είναι οικονομολόγος, μέλος του Δ.Σ. του Ινστιτούτου Νίκος Πουλαντζάς
Πηγή: Η Αυγή
